我国40年内电力市场化改革回首
2018-10-09
我国40年内电力市场化改革回首。改革开放40年来，我国电力工业取得了举世瞩目的伟大成就。电力工业整体上是典型的自然垄断行业，自然垄断行业在市场经济体系下主要以政府管制的形式体现。政府管制与计划经济虽然都强调政府的作用，但是在方式上有根本的区别。政府管制强调规则的作用，计划经济强调个人决策价值;政府管制的精神是法制经济，而计划经济的实质是人治经济，因此，政府管制是市场经济体系下政府对自然垄断行业或企业管理的特殊形式，而计划经济则属于完全不同的计划经济制度。20世纪80年代以来，国外对电力工业进行纵向分离重组，把发电和售电环节纳入市场竞争的范围，而将输电和配电保留在自然垄断领域，维持传统的政府管制形式。
40年电力工业市场体系建设历程回望
运用市场价格机制动员资金解决电力供应短缺阶段(1978～1987年)
1978年改革开放初期，随着社会主义市场经济改革的深入进行，我国经济发展呈现高速发展的态势，产生了强劲的电力需求，并造成了持续而严重的电力短缺。针对这个问题，当时的解决办法无非是增加中央政府电力建设投入。但是，在国民经济长时间停滞之后，各行各业都对资金有强烈需求，而且当时开放程度不高，引入国外资金相对有限。进一步分析，电力工业资金密集，资金缺口非常大。因此，中央政府实际上不可能独立和集中解决资金投入问题。在这种情况下，1985年国家出台《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，提出了集资办电政策，期望地方政府、个人和国(境)外企业投资建设电厂。表面上看，集资办电仅仅只是投融资政策的变化，还有市场主体的开放，实际上，如果市场主体不能获得利益，仅仅有开放的政策还是不能吸引资金，真正起作用的政策是与集资办电配套的还本付息电价政策。电力工业市场经济体系建设从改革开放初期的集资办电时期就已经开始，并且已经形成了计划经济与市场经济并存的“双轨制”。
市场主体塑造阶段(1988～2014年)
以“集资办电”形式体现的电力市场改革取得了明显的成效，同时也坚定了政府在电力工业中建立市场经济体系的决心和信心。政府决定扩大市场经济改革的范围，目标是在整个电力工业中建立市场经济体系。在这个背景下，政府首先开始了政企分开改革，塑造市场竞争和政府管制的市场主体，然后实施“厂网分开”等，为发电企业参与市场竞争奠定基础。
2002年国家正式启动电力体制改革后至2014年时期，电力市场改革除厂网分开外并没有取得实质性的进展，笔者把这个时期也纳入市场主体塑造阶段。2002年，国务院出台关于电力体制改革的5号文件，按照确定“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的原则，将原国家电力公司一分为十一，成立国家电网、南方电网两家电网公司和华能、大唐、国电、华电、中电投五家发电集团和四家辅业集团公司，为发电侧市场塑造了市场主体。
市场化改革阶段(2015年至今)
在总结2002年以来电力市场竞争改革长期停滞不前教训的基础上，2015年中共中央、国务院出台新的关于深化电力体制改革的九号文件，核心内容可概括为“三放开、一独立、三强化”，即有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立，规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究;进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。同时，在电力市场改革方式上作了重大调整，即中央政府出政策，省级地方政府组织实施。许多省份结合电力供求情况，大力推进以售电市场竞争为核心的电力市场改革，电力市场交易品种多样化，交易机制结合我国电价政策实际呈现明显的中国特色，市场交易范围和主体数量扩大化，尤其是市场交易规模大幅度增加，2017年约占全国交易电量的26%。电力市场交易促进了风电、光电等新能源的消纳，降低了电价，市场机制在优化配置资源中的决定性作用日益体现。
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